النقد الدولي: أداء قوي للأردن بالإصلاحات

قال صندوق النقد الدولي إن الأردن قد أظهر أداءً قوياً في تنفيذ برنامجه الإصلاحي الهادف إلى تعزيز النمو الشامل وزيادة فرص العمل، مع الحفاظ على سلامة الاقتصاد الكلي والاستقرار المالي.

وأضاف الصندوق، في بيان صحفي عقب اختتام مجلسه التنفيذي المراجعة الثانية للبرنامج الإصلاحي مع الأردن في إطار تسهيل الصندوق الممدد وطلب المملكة زيادة الاستفادة من البرنامج لمعالجة آثار كورونا، أن المجلس وافق على تعديل أهداف البرنامج للسماح بحيز مالي كافٍ لحماية الانتعاش وتوسيع شبكة الأمان الاجتماعي ومعالجة معدلات البطالة المرتفعة. وقال إن البرنامج سيستمر لاستيعاب الإنفاق الإضافي على الصحة والحماية الاجتماعية.

ووافق المجلس، في اجتماعه الذي عقد في الثلاثين من حزيران (يونيو) الماضي في واشنطن العاصمة، على زيادة استفادة الأردن من البرنامج في إطار تسهيلات التمويل الدولية بحوالي 200 مليون دولار أميركي، فيما سيكون الدعم المتزايد من الجهات المانحة عاملاً رئيسياً في مساعدة الأردن على مواجهة تأثير الوباء في الشعب الأردني الذي استضاف 1.3 مليون لاجئ سوري.

وفي التفاصيل، قال بيان الصندوق إنه بمحصلة الاجتماع تمت الموافقة على سحب الأردن ما قيمته 144.1 مليون وحدة حقوق سحب خاصة (حوالي 206 ملايين دولار أميركي) متوفرة على الفور. وبذلك يصل إجمالي مدفوعات صندوق النقد الدولي إلى الأردن، حسب البيان، منذ بداية العام 2020 إلى 641.51 مليون وحدة حقوق سحب خاصة (حوالي 900 مليون دولار أميركي) بما في ذلك حقوق السحب الخاصة.

وأضاف أن استجابة المملكة للتحديات المذكورة من جانب السياسات جاءت بلا تأخير وساعدت على حماية الوظائف والفئات الاجتماعية ضعيفة التحصين، مع الحفاظ على استقرار الاقتصاد الكلي والاستقرار المالي. ومع ذلك فإن آثار الوباء أثرت سلبيا في الاقتصاد، وأدت إلى ارتفاع معدلات البطالة إلى مستوى تاريخي وإلى اتساع العجز. ومن هنا جاء الدعم المالي الذي يقدمه الصندوق للمملكة لمساعدتها على مواجهة هذه التحديات، وتقوية ميزان مدفوعاتها وتحفيز الدعم من شركاء التنمية الآخرين، وهو، حسب الصندوق، دعم حاسم لتمكين الأردن من التعامل مع الأثر الاقتصادي والاجتماعي لوباء كورونا.

وعقب اجتماع المجلس التنفيذي، أصدر ميتسوهيرو فوروساوا، نائب المدير الإداري، الذي ترأس الاجتماع، بيانا قال فيه “إن السلطات المعنية في الأردن تمكنت من تخفيف تأثير جائحة كورونا في الوقت المناسب بفضل تدابير جيدة التوجيه لإنقاذ الأرواح وحماية الفئات الأكثر ضعفاً وحماية الوظائف”.

ومع ذلك، فإن موجات كورونا المتتالية والانخفاض الحاد في موارد السياحة قد أدت إلى خسائر بشرية واقتصادية كبيرة، مع وصول البطالة إلى مستويات قياسية عالية، وتأخر الانتعاش. وعلى الرغم من هذه التحديات، فقد نجحت السلطات في الحفاظ على استقرار الاقتصاد الكلي، لا سيما من خلال تلبية جميع الأهداف المالية والاحتياطية الرئيسية، وأحرزت تقدماً قوياً للغاية في عدد كبير من الإصلاحات الهيكلية المهمة. علاوة على ذلك، نجح الأردن مؤخرًا في تسريع برنامج التطعيم، وهو من أوائل البرامج في العالم الذي شمل اللاجئين.

وأضاف فوروساوا أنه على المدى القريب، تظل الأولوية لإدارة تداعيات الوباء واستيعاب زيادة الإنفاق على القطاعات الحيوية مثل الصحة والحماية الاجتماعية ودعم الوظائف، مشيرا إلى أن السلطات في الأردن ما تزال ملتزمة بتنفيذ ضبط مالي تدريجي مشجع على النمو وعادل لترسيخ التعافي وتعزيز استمرارية القدرة على تحمل الدين العام وضمان النمو الشامل.

وتحقيقا لهذه الغاية، أشار نائب المدير إلى قيام المملكة بتنفيذ إصلاحات رئيسية لسد الثغرات الضريبية، وتوسيع القاعدة الضريبية، وتعزيز كفاءة الإدارة الضريبية، مؤكدا ضرورة الاستمرار في الإصلاحات عالية الجودة لتعزيز كفاءة وشفافية المالية العامة.

وأشار أيضا إلى كفاءة السياسة النقدية التي اتبعها البنك المركزي منذ ظهور الوباء مع دعم سياسة ربط العملة. وللمضي قدمًا، “يجب أن تظل السياسة النقدية مرنة ومبنية على البيانات الدقيقة وتحقق التوازن بين الحاجة إلى ترسيخ الانتعاش والحفاظ على الاستقرار النقدي والمالي”. ورغم أن القطاع المالي ما يزال سليمًا، إلا أن اليقظة مطلوبة، حسب فوروساوا، الذي أشار إلى أن أثر الوباء الكلي في جودة أصول البنوك قد يستغرق وقتا للظهور.

وأكد ضرورة الاستمرار في الإصلاحات الهيكلية لضمان التعافي الدائم والشامل، وخصوصا في قطاع الكهرباء، وتحسين بيئة الأعمال والحد من البطالة، وخاصة بين النساء والشباب، وتعزيز الحوكمة.

وأشار التقرير الموسع لصندوق النقد الدولي إلى نجاح الأردن المبكر في احتواء انتشار فيروس كورونا، لكن هذا النجاح واجه تحدي موجتين متتاليتين من الجائحة.

وعلى عكس الإغلاق الكامل في وقت سابق من العام 2020، اختارت السلطات تدابير احتواء مستهدفة لتحقيق التوازن بين المقتضيات الصحية والاقتصادية. ومع زيادة انتشار متغيرات فيروسية جديدة، وصل عدد الإصابات إلى 70630 والوفيات التراكمية إلى 910 لكل مليون بحلول منتصف حزيران (يونيو)، ما يجعل الأردن أحد.

أكثر البلدان تضررًا في المنطقة. وعلى الرغم من البداية البطيئة، فإن معدلات التطعيم تتسارع، وقد أبرمت السلطات عقودًا لإمدادات كبيرة من اللقاحات.

لقد تسبب الوباء في خسائر فادحة في الاقتصاد، وانكمش الإنتاج بنسبة 1.6 % في العام 2020، مع انخفاض حاد في آذار (مارس) حتى حزيران (يونيو) بسبب موجة كورونا الثانية. وبينما ساعدت السياسات المالية والنقدية التي اتخذها البنك المركزي على احتواء التراجع، شهدت القطاعات الغنية بالوظائف، بما في ذلك التجزئة والمطاعم والفنادق والتصنيع والبناء، تقلصات حادة. وحسب التقرير، فإنه من المتوقع أن يبلغ معدل النمو في العام 2021 اثنين في المائة، وهو أضعف قليلاً مما كان متوقعاً في المراجعة الأولى، حيث أثر استمرار الوباء، والبداية البطيئة لحملة التطعيمات، وضعف الميزانيات العمومية، والتأخير في عودة السياحة، في الطلب المحلي في نصف العام الأول. وتوقع الصندوق أن تدعم عودة السياحة وجهود التطعيم المتزايدة والطلب العالمي المتزايد الانتعاش في النصف الثاني من العام. ومن المتوقع أن يصل النمو إلى حوالي 3 بالمائة على المدى المتوسط، مدعوماً بالإصلاحات الهيكلية. وقد أدى الانكماش الاقتصادي، والارتفاع المرتبط بالوباء في عجز المالية العامة والعجز العام المجمع، إلى ارتفاع الدين العام إلى 88 في المائة من إجمالي الناتج المحلي في نهاية العام 2020، بزيادة 9 أجزاء من إجمالي الناتج المحلي عما كان متوقعًا عند الموافقة على الترتيب الموسع. وظلت القروض المتعثرة عند مستويات منخفضة نسبيًا (5.5 بالمائة في 2020)، لكن مخاطر التخلف عن السداد للشركات زادت.

ارتفعت البطالة إلى أعلى مستوى لها على الإطلاق في نهاية العام 2020، في حين ظلت مشاركة القوى العاملة منخفضة. بلغ معدل البطالة 25 في المائة في الربع الرابع من العام 2020 (من بين أعلى المعدلات في المنطقة)، مع مشاركة ثلث السكان في سن العمل في القوى العاملة. وتضرر الشباب والنساء بشكل خاص. ففي الربع الرابع من العام 2020، ارتفعت البطالة بين الشباب إلى نسبة غير مسبوقة بلغت 55 في المائة، بينما وصلت بطالة الإناث إلى مستوى قياسي بلغ 33 في المائة، مع أن مشاركة الإناث في القوى العاملة لا تتعدى أصلا 14 في المائة.

تشير التقديرات إلى أن عجز الحساب الجاري قد اتسع إلى حوالي 8 بالمائة من إجمالي الناتج المحلي في العام 2020، لكن الاحتياطيات الأجنبية ظلت كافية. يُقدر الحساب الجاري للعام 2020 بنسبة 1 في المائة من إجمالي الناتج المحلي، وهو أكبر مما كان عليه في وقت المراجعة الأولى، بسبب النقص في عائدات السياحة في الربع الرابع والتأخير في مدفوعات المنح الخليجية.

ومع ذلك، كان إجمالي الاحتياطيات الأجنبية أعلى بنحو مليار دولار أميركي مما كان متوقعًا في المراجعة الأولى،

ويرجع ذلك إلى حد كبير إلى الانخفاض المؤقت في صافي الأصول الأجنبية للبنوك. ومن المتوقع هذا العام، أن يتسع عجز الحساب الجاري إلى 8.3 بالمائة من الناتج المحلي الإجمالي، مع استمرار الاتجاهات الضعيفة في السياحة التي شوهدت في أواخر العام 2020، بما في ذلك بسبب تباطؤ التطعيمات في الأردن وتردي أحوال الشركاء التجاريين الرئيسيين، وما تزال الحوالات ضعيفة، بينما تزداد قيمة الواردات بسبب ارتفاع أسعار الطاقة. بالنظر إلى المستقبل، من غير المتوقع حدوث انتعاش كامل في قطاع السياحة قبل العام 2023، حسب تقرير الصندوق.

وأشار الصندوق إلى اتخاذ السلطات المعنية في الأردن تدابير تحفيز إضافية هادفة ومؤقتة. للتخفيف من تأثير طفرات كورونا الأخيرة على الاقتصاد، في 11 آذار (مارس)، قام البنك المركزي الأردني بتوسيع حجم خطة الإقراض المدعوم للمؤسسات الصغيرة والمتوسطة بمبلغ 200 مليون دينار أردني إضافي وتمديده حتى نهاية العام 2021، وأعلنت الحكومة عن حزمة حوافز مالية لتوسيع شبكة الأمان الاجتماعي، وإدخال برامج توظيف تستهدف الشباب والنساء، ودعم قطاع السياحة المتضرر بشدة، وتسريع دفع الالتزامات المتأخرة لقطاعي الصحة والطاقة.

وبالإشارة للمخاطر المتوقعة، قال التقرير إن انتشار متغيرات كورونا الجديدة، أو نقص اللقاحات، سوف يؤدي إلى تأخير التعافي. وفي حين أن الموجة الثالثة قد هدأت الآن قد يضطر الأردن إلى العودة للإغلاق على نطاق واسع لاحتواء المزيد من الموجات، وحينها ستتعرض الإيرادات الحكومية لضربة أخرى ويزيد الإنفاق على فيروس كورونا أكثر، ما يؤدي إلى توسيع عجز الميزانية، وتضخم احتياجات التمويل، وزيادة الديون المرتفعة أصلا. كما أن هناك خطر حدوث التزام طارئ من القطاع العام الأوسع في حال كانت حالات التخلف عن السداد للشركات أعلى بكثير مما كان متوقعًا، ما يؤدي إلى إجهاد القطاع المالي. وقد يؤدي الاستياء الاجتماعي، بالنظر إلى مدة الوباء وتأثيره، إلى تعقيد تنفيذ الإصلاحات. ويمكن أن تؤدي التغيرات المحتملة في السياسة النقدية في الولايات المتحدة إلى زيادة فروق الأسعار السيادية في الأسواق الناشئة. كما أن التصعيد الأخير في الصراع الإسرائيلي الفلسطيني، إذا لم يتم احتواؤه، يمكن أن يكون له تداعيات على المنطقة والأردن.

وأقر الصندوق بتحقيق المملكة جميع معايير الأداء الكمي (QPCs)، ومعظم متطلبات تكنولوجيا المعلومات، وأشار إلى التقدم المحرز في المعايير الهيكلية (SBs)، بما في ذلك ضبط منح الحوافز الضريبية وإغلاق الثغرات في نظام الضرائب. كم أن الحكومة تنشر بانتظام معلومات عن الإنفاق المرتبط بـ”كورونا”، وتم مؤخرا إجراء تقييم الشفافية المالية لصندوق النقد الدولي.
وفي التفاصيل، أشار التقرير إلى أن الأردن حقق سبعة معايير هيكلية وهي التقديم إلى البرلمان قانون استثمار معدل لإزالة جميع البنود المتعلقة بالحوافز الضريبية؛ توقيع اتفاقيات تتبع رقمي مع ثلاث شركات سجائر كبرى؛ إقرار التشريعات المعتمدة لتنظيم المناطق الاقتصادية الخاصة؛ إجراء مراجعة شاملة للحسابات الاستئمانية؛ تعيين 100 موظف جديد في دائرة ضريبة الدخل والمبيعات؛ إدخال تعديلات على التشريع الحالي يسمح بوصول أكبر للجمهور إلى معلومات الإفصاح المالي الأساسية المتعلقة بالموظفين العموميين؛ ونشر تقرير الشمول المالي وخطة عمل الشمول المالي للفترة 2020-2021.

ونظرًا للتحديات المرتبطة بموجة كورونا الثالثة، لم يتم تحقيق اثنين من المعايير الهيكلية في وقتها المحدد وتمت الموافقة على تأخيرها وهما سن تشريع لتعزيز قواعد تسعير التحويل في حزيران (يونيو)؛ وإصدار تعليمات تهدف إلى توفير رعاية الأطفال بأسعار معقولة في شباط (فبراير). كما لم يتم الوفاء باثنين من المعايير الهيكلية الإضافية وتمت إعادة تعيينهما لشهر تموز (يوليو)، وهما تقديم قانون ضريبة السلع والخدمات “قواعد مكان الضريبة” بحيث تتماشى مع أفضل الممارسات الدولية (رفعت إلى مجلس الوزراء)؛ وإصدار تشريعات لدمج سلطة منطقة العقبة الاقتصادية الخاصة إلى إدارة ضرائب واحدة في الأردن وخدمة جمركية واحدة (قدم إلى البرلمان). وأخيرًا، تمت إعادة تعيين اثنين من وحدات البناء الخاصة بقطاع الكهرباء كإجراءات سابقة، وهي مراجعة شاملة لأهم اتفاقية شراء الطاقة؛ واعتماد خطة إصلاح تعرفة الكهرباء على مدى ثلاثة أعوام مع بدء التنفيذ في موعد أقصاه آذار (مارس) 2022.

وفي ضوء التوقعات المخفضة للعام 2021، دعم الموظفون المعنيون في الصندوق طلب السلطات لتعديل معايير الأداء الكمي الخاضعة للتقييم في نهاية حزيران (يونيو) 2021 لإتاحة مساحة كافية لحماية التعافي، وتوسيع شبكة الأمان الاجتماعي ومعالجة البطالة المرتفعة.

وبشأن الزيادة التي أقرت للأردن، قال الصندوق، في تقريره، إن الوباء قد دفع بالأردن إلى زيادة الاقتراض الخارجي للأردن بشكل كبير (بحوالي 1.1 مليار دولار أميركي في 2021-2022)، لتغطية الاحتياجات، والتعويض عن الخسائر المتحققة في الإيرادات من قطاعي السياحة والخدمات “ما يؤكد أهمية استمرار المانحين في التمويل، بما في ذلك الدعم الموجه للاجئين السوريين، إلى جانب التمويل الإضافي متعدد الأطراف والثنائي والخاص”.

وقد طلبت المملكة زيادة البرنامج بحوالي 200 مليون دولار أميركي (42 في المائة من الحصة)، وهو مطلب لاقى دعم موظفي الصندوق للمساعدة بعد مباحثات مع الجانب الأردني جرت عن بعد من 8 إلى 30 آذار (مارس) 2021.

وقد اجتمع الفريق، برئاسة علي عباس، مع رئيس الوزراء الدكتور بشر الخصاونة ووزير المالية محمد العسعس ومحافظ البنك المركزي الأردني زياد فريز ومسؤولين كبار آخرين، فضلا عن المؤسسات الفكرية، وممثلي القطاع الخاص والمجتمع المدني.
أهداف البرنامج والتزامات من الجانب الأردني

وأشار التقرير إلى أن البرنامج يهدف إلى غايات عدة، أهمها استئناف العمل المالي التدريجي المشجع على النمو والمحقق للعدالة لضمان التعافي وترسيخ الانتعاش، مع تنفيذ إصلاح مالي هيكلي طموح، وضمان الاستقرار النقدي والمالي من خلال الإجراءات والرقابة الاستباقية؛ وإصلاح قطاعي الكهرباء والمياه لتحقيق الاستدامة المالية، مع مراعاة احتياجات الطاقة والمياه في البلاد؛ ودفع الإصلاحات الهيكلية لدعم النمو الشامل المولد لفرص العمل.

وبهدف استمرار الإصلاحات عالية الجودة وتعزيز كفاءة المالية العامة، حدد الجانبان جوانب التطوير والعمل لتحقيق هذه الغاية، ومن ذلك البناء على التقدم القوي في التشريع الضريبي مؤخرا والتركيز على توسيع القاعدة الضريبية، بحيث تنفذ الضريبة التشريعية الأخيرة والجارية بحلول نهاية تشرين الثاني (نوفمبر) 2021 وتعزيز القدرات المؤسسية والفنية لدائرة ضريبة الدخل والضرائب للتعامل مع التهرب الضريبي وتطبيق المعايير الدولية للممارسات الجيدة، وسوف يقدم صندوق النقد الدولي دعما فنيا بهذا الصدد ضمن خطة تطوير للجوانب المتعلقة بالسياسة الضريبية والإدارة الضريبية يدعمها الصندوق.

ومن ناحية أخرى، يضمن التعاون بين الجانبين توفير الحماية الاجتماعية، حيث تعمل السلطات المختصة على وضع خطة عمل بحلول أوائل العام 2022 لتحسين كفاية وكفاءة شبكة الأمان الاجتماعي وتحسين التغطية واستهداف برامج التحويلات النقدية لصندوق المعونة الوطنية، ودمج السجل الوطني الموحد ضمن بوابة الكترونية واحدة متاحة لجميع الأردنيين الباحثين عن مساعدات.

والتزم الأردن كذلك بالعمل على فاتورة أجور القطاع العام وكفاءتها وإتمام دراسة تفصيلية لمحركات أجور القطاع العام مع توصيات بشأن تعزيز كفاءة الخدمة المدنية ومواءمة أفضل للأجور مع واقع السوق بحيث تكون الخطة جاهزة في نهاية تشرين الأول (أكتوبر) 2021.

والتزمت الدولة كذلك بدفع المستحقات الواجبة على الحكومة المركزية لـقطاعي الصحة والطاقة (1.3 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي) وتجنب تراكمها في المستقبل، وإصدار تعميم يحدد جدولاً زمنياً لدفع ما تراكم من ديون عند نهاية 2020 وإصدار قرار يلزم جميع أجهزة الحكومة المركزية باتباع إجراءات شراء جديدة من شركة مصفاة البترول الأردنية مع نهاية تموز (يوليو) هذا العام.

وتم الاتفاق أيضا على إجراءات تفصيلية بشأن إدارة المالية العامة لوقف النفقات خارج الميزانية، وتعزيز عملية وضع الموازنة من أعلى إلى أسفل، والعمل على تحسين جودة التوقعات المالية، وحظر استخدام سلف الخزينة لسداد المبالغ غير المدرجة في الموازنة، وتنفيذ اللائحة الموحدة للمشتريات العامة وتسريع طرح ملفات نظام مشتريات الحكومة الإلكترونية.

كذلك، ركز الجانبان على تحسن جودة الاستثمار والتنفيذ الكامل لقانون الشراكة بين القطاعين العام والخاص الجديد والتأكيد أن هذا القانون ملزم لجميع المشاريع الجديدة.

ولضمان الاستقرار النقدي ومرونة القطاع المالي، أكد تقرير صندوق النقد الدولي أن البنك المركزي الأردني حافظ على الاستقرار المالي، بما في ذلك من خلال المداومة على سياسة ربط الدينار بالدولار، وهي سياسة، حسب الصندوق، قد حافظت على أداء دورها “كأداة استقرار للاقتصاد الكلي والحصول على ثقة السوق”.

وامتدح التقرير قرار البنك المركزي الأردني بمطالبة البنوك بعدم دفع أرباح الأسهم في العام 2020، حيث ساعد هذا القرار على تعزيز الاحتياطات الرأسمالية، وأشار إلى أنه في نهاية العام 2020، ظلت نسبة كفاية رأس المال للنظام المصرفي ثابتة عند 18.3 بالمائة، وهي أعلى بكثير من الحد القانوني الأدنى عند 12 بالمائة، في حين سمح البنك المركزي للبنوك بدفع أرباح الأسهم في العام 2021.

وفي هذه الأثناء، ظلت القروض المتعثرة منخفضة (5.5 في المائة)، بالنظر إلى تمديد فترة تأجيل الديون للمقترضين المتأثرين بالجائحة من حزيران (يونيو) إلى نهاية العام 2021. ورغم تحقيق دخل تشغيلي جيد في العام 2020، انخفضت أرباح البنوك إلى النصف العام الماضي، بما في ذلك بسبب المخصصات. وأوصى الصندوق بالمراقبة